然而，对于公用事业而言，为降低生产成本并提高供应效率，一定程度的规模经济则是必需的。

[5]法治国家概念似乎作为旧法学的遗产，在中国法学界长期被沉寂下来，合理的学术传统没有被延续，直到20世纪90年代后恢复使用。这样的事件在一个法治国家是不可能发生的。

[1]在具体法治国家概念的理解上，亚粹详细解释了法治国的内涵，认为国家治理的根本在于秩序，而法律是国民行为之规则，无法律则无秩序。其中，保障人权又是现代法治本质的内涵。（2）法治原则不仅要防范行政权的滥用，而且还需要有一个有效的政府来维持法律秩序，借以保障人们具有充分的社会和经济生活的条件。中央认真研究各方面意见的基础上，经中共中央政治局常委会议和政治局会议讨论通过，形成了中共中央关于修改宪法部分内容的建议。[4] 乐天（辑）：《名词浅释：法治国家》，《自修》，1941年177期。

（四）依法治国与法治国家 关于两者的关系，李步云教授做了如下分析：从广义上看，依法治国包括法治国家这个概念在内。为了保护基本权利，需要通过宪法建立独立的法院体系等。[11]民生行政主要内容包括：（1）人民与政府之间不是对立关系，行政机关的管理活动服务于人民，为人民服务是中国行政权的本质目的和一切行政行为的基础。

[52]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第43、66、121页。（二）对消极行政和积极行政的控制 行政法学上的控权与保权之争，易陷入思辨的误区。police power被作为一个法律术语的历史实际上很短，1871年以前出版的法律词典里并未包括它。福利国家并非不需要行政权力，只是转移或者转换了行政权力行使的状态。

行政机关作为政府合同的当事人，要受合同约定义务的自我规制，同时它又有法定的管理权力。在理论和制度上强调行政机关自我规制，并非否定权力机关（立法机关）、司法机关和社会监督力量的作用，而是注意到它们在特定时空内的事前控制或者事后控制的功能性不足。

[13]分析已经发布的各地方政府规章或规范性文件，上述所谓政府合同实际涵盖了民事合同和行政合同两部分。首席大法官马歇尔在1824年使用了internal power一词，1827年使用了policepower一词。[53]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版，第46页。早期深刻影响美国的是威尔逊、古德诺所代表的官僚制（科层制）行政理论，奠基于韦伯的行政思想，主张单一权力中心的等级制能够保证行政理性、效率、政策的服从和执行，达到良好行政的效果。

所谓控制就是组织和监督官僚机构，以达到政府目标和实现工具理性。由于科技、工业化和城市化，政府对银行、保险、公用事业、财政、工业、职业、健康和道德的控制，展示了自身对现代社会压力和需求的多面回应，传统的议会立法或刑法控制已经不足以适应需要，对经济和社会行为控制转向了行政工具，要求新的社会创造。[54]在更窄的意义上，行政监督理论主张通过行政系统内部的行政组织架构、内部行政规则和行政伦理，促使行政权力自我规制。表现形式有：立法赋予给付行政以管理权力。

对职员拨款（Appropriation）。对行政的监督是行政法学研究的一个重要方面，深入对其加以研究，意义深远。

  三、中国行政监督理论复兴和重构的可能 （一）行政监督理论的式微 中国行政自制理论和制度，实为中国的行政监督理论和制度，古已有之。行政任务、行政权力和行政控制之间，呈现出相互影响的正比例关系。

有时尽管没有任何权威的规定，行政机关仍会额外规定听证、通告与上诉等程序，来约束自身的程序自由，对自我选择施加自愿性的约束。与之对照，中国行政法学者对行政实践中的行政自我规制现象缺乏学术总结。（3）保护行政机关的政策选择。一件事情的最终裁决必须经过中间机关的数次裁判，目的是互相钳制，不至于违法。一方面更多地涉及宏观和微观的经济规制，导致以经济增长速度评定政绩的偏向或者行政审批制度丛生，从而政府职能错位。[2]崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，《法学研究》2010年第1期，第35页。

离开行政组织存在，行政程序无法运转，行政权力是通过行政组织发挥作用的。[48][日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第186页。

裁判监督包括民事、刑事和行政裁判。现代国家不再是单纯的、中立性的保护性国家，而是一种提供公共物品、通过规则配置资源的生产性国家。

在寻求行政权力控制上，宜采取析权的态度—分析行政权力的必要性和时空背景。[10]姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版，第11页。

即使没有什么权威机构要求行政机关这样做，它们还是会限制自己的选择，自愿地限定自己的裁量权。[45][日]织田万：《清国行政法》，中国政法大学出版社2003年版，第14、155、38-41、149-154页。行政复议和诉讼才是中心制度。[1] 行政机关自我规制，亦即行政自制，是行政系统或者行政机关自发地约束其所实施的行政活动，使其职权在合法合理范围内运行的一种自主行为。

[33]前引[9]，王名扬书，第227页。[15]Walter Wheeler Cook, What Is the Police Power? Columbia Law Review, Vol. 7，No. 5，1907，p. 322. The TermPolice Pow-er，Central Law Journal, Vol. 59，No. 25，1904, p.486. Walter Wheeler Cook, What Is the Police Power? Columbia Law Review,Vol. 7，No. 5，1907，pp. 325-326. [16]Charles Buford, The Scope and Meaning of Police Power, California Law Review, Vol. 4, No. 4，1916，pp. 272-285. Lawrence M. Friedman, Freedom of Contract and Occupational Licensing 1890- 1910：A Legal and Social Study，California Law Re-view, Vol. 53，No. 2，1965，pp. 489. Hugh D. Spitzer, Municipal police power in Washington State, Washington Law Review、Vol. 75，2000, p.495 [17]Randv E. Barnett, the Proper Scope of the Police power, Noter Dame Law Review, Vol. 79，No. 2, 2004，p. 439. [18]Municipal Corporations, Police Power: Regulation of Sale of Bread, Michigan Law Review, Vol. 8，No.6, 1910, p.512. A.W. B.，Price Regulation under the Police Power, Michigan Law Review, Vol. 19，No. 1. Nov.，1920，pp. 74-79. Federal Regulation of Ticket Brokers, The Yale Law Journal, Vol. 41，No. 5，1932，pp. 780-781. Jane M. Friedman, The Motion Picture Rating System of 1968：A Constitutional Analysis of Self-Regulation妙the Film Industry, Columbia Law Review, Vol. 73，No. 2，1973，p. 192. Helen Hershkoff, Adam S. Cohen，Begging to Differ: The First Amendment and the Right to Beg, Harvard Law Review, Vol. 104，No. 4，1991，pp. 896-897. Richard A. Epstein, Externalities Everywhere?：Morals and the Police Power, Harvard Journal of Law ＆ Public Poli-cy, Vol.21，No. 1，1998，pp. 61-69. [19]Edward P. Richards, The Role of the Police Power in Twenty-First Century Public Health, Journal of Sexually Transmitted Disea-ses 26（6），1999，pp. 350-357. [20]Glenn H. Reynolds＆David B. Kopel, The Evolving Police Power: Some Observations for a New Century, Hastings Constitutional Law Quarterly, Vol. 27，Spring, p.536. [21]Itzhak Zamir, Administrative Control of Administrative Action, California Law Review, No. 4, 1969，pp. 867-868. [22]前引[9]，王名扬书，第172-177页。

警察权力还可以进行道德规制。[56] （三）行政监督理论重构的视角 现任美国最高法院大法官埃琳娜·卡根曾撰长文，总结和分析了总统对行政行为的控制理论和模式，认为美国进入了总统管理时代，应该通过法律规则促进总统管理，应该重新思考非授权学说和行政行为的司法审查理论和制度，对总统的控权行为应予司法尊重。

美国诸多自我规制的文献，多叙述的是与政府规制相对的企业或者社会团体的规制，即自我规制问题特别排除了政府规制。白鹏飞：《行政法大纲》，北平好望书店1935年版，第294页。

例如，英国2013年公布《同性恋婚姻法》，申明同性婚姻是合法的[7]并赋予婚姻注册、宗教保护、职业年金计划和遗属抚恤金获得的合法性保护。行政机关通过行政程序确认给付受益主体是谁和受益程度，即福利权利条件资格的确认和给付额度标准的度量，必然牵扯到行政裁量权的运用。行政监督，包括上级机关和官员对下级的监督、会计院的检查、行政诉愿。法治主义以自由主义为根基，其缺陷也日益明显。

民生行政主要是把就业、教育、分配、社保、社会稳定等现实问题处理好。[15] 广义的警察权等同于行政权，是指与自然权利相对的、政府对城市或乡村的规制或治理，是政府基于保护目的而对个人施加的管制权（regulatory power）。

[26]以行政规章创制为例，自尼克松以来，每位总统所建立的规制审查计划中，总统均扮演着监督行政规章制定的咨询和顾问角色。以暴力和性为基础对电影分级。

长期以来，行政法学者都集中于司法审查或者其他法律学说，似乎它们才是行政程序和行政实体的决定性因素。1970年之后，美国新一代行政法学者更多注意到总统、行政公开、公众参与行政程序等方式对行政的控制作用。